公共政策反馈如何影响政府机构变迁？——基于生育政策的历史追踪分析（1949-2021）

摘要

机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。什么因素决定了一个政府机构的变迁？我国政府机构变迁背后存在怎样的发生机制？在现有机构变迁解释的基础上，基于政策反馈理论补充了一个新的理解中国公共政策过程中政策反馈与机构变迁机制的分析框架。通过对新中国成立以来生育政策及其主管机构的变迁历程进行翔实的历史追踪分析，检验了上述分析框架的合理性与适用性。研究发现，从新中国成立至今，生育政策及其主管机构共发生6轮“互相强化变迁”和2轮“互相弱化变迁”。具体发生机制是，生育政策的政策设计和资源分配分别通过阐释效应和资源效应影响了主管机构的合法性（即决策者支持和民众满意）和能力（即行政层级、职能范围、人员编制和财政投入），导致了生育政策主管机构变迁（计生委、人口计生委、卫计委和卫健委）。政策主管机构变迁进而影响了下一时期的生育政策变迁。在此期间，决策者和民众对生育政策执行效果的学习效应导致了“互相强化变迁”阶段向“互相弱化变迁”阶段的彻底转变。因此，政策反馈与机构变迁的过程机制解释了生育政策与其主管机构之间的“趋势一致性”演变逻辑。综上，分析框架探索了政策与机构之间的相互作用关系，这有助于理解中国机构改革的动力机制和演变路径。

作者简介

张友浪，中国人民大学公共管理学院副教授、硕士生导师、首都发展与战略研究院研究员；

王培杰，清华大学公共管理学院博士研究生。

文章结构

一、引言

二、文献回顾

三、分析框架：政策反馈与机构变迁的过程与机制

四、研究方法与资料来源

（一）研究方法与案例选择

（二）数据收集与处理

五、案例描述：生育政策及其主管机构的历史追踪

（一）生育政策及其主管机构的变迁历程

（二）生育政策的效果

六、生育政策及其主管机构变迁的反馈过程分析

（一）生育政策与其主管机构变迁的“强化”过程（新中国成立初期至2013年前后）

（二）生育政策与其主管机构的“弱化”过程（2013年前后至今）

七、结论与讨论

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引言

科学推进政府机构改革是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。新中国成立以来，为适应时代发展需要，我国共开展了十一次较大规模的机构改革。机构改革已成为完善中国特色社会主义制度体系的重要手段。大量相关研究成果总结了过往的实践经验，或者分析了政府在机构改革中“应该”做什么。然而，探讨我国机构变迁背后具体发生机制的研究仍然较少。什么因素决定了一个政府机构的出现、发展和消亡？我国机构变迁背后存在哪些规律和发生机制？回答上述问题不仅有助于学者们基于中国经验提炼出有关机构变迁的理论知识，也有助于为决策者在未来开展机构改革提供重要的科学指引。

本文以政策反馈理论为突破口，重新审视我国机构变迁的发生机制。自1990年以来，政策反馈研究在国际上快速兴起，但基于中国经验的相关研究仍然较少。政策反馈理论强调，政策不仅是政治系统内诸要素相互作用的结果，也是塑造政治系统运行的重要原因。这为解释机构变迁提供了新的理论思路。本文基于政策反馈理论构建了一个崭新的框架以解释政策变迁导致机构变迁的过程与机制。该框架以政策反馈效应的两个核心解释机制“阐释效应”和“资源效应”为基础，引入决策者和民众的“学习效应”，分析了政策设计和资源分配对政府主管机构合法性和组织能力的影响，揭示了政策变迁与其主管机构变迁的相互作用过程。该框架进一步指出，随着决策者与民众对政策负面效果的深入学习，其政治偏好的转变会导致公共政策及其主管机构变迁趋势发生由“强化”向“弱化”的转变。为探索上述框架的适用性，本文搜集大量历史性政策文本与社会经济统计数据，基于新中国成立以来我国生育政策及其主管机构的变迁过程开展历史追踪分析。

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文献回顾

政府机构改革是我国全面深化体制机制改革的重要组成部分。广义的政府机构改革是指对行政管理体制、政府管理方式与管理机制的综合改革，泛指新中国成立以来的十一次重大政府机构改革；狭义的政府机构改革是指对某一具体的政府机构的设置、结构和职能的调整。学界已对中国政府机构改革历程做了大量回顾与反思，针对改革的问题、内容、特点、创新路径、演变逻辑与发展趋势等展开讨论。从研究视角来看，学界从新公共管理、变革管理、央地关系、条块关系等方面讨论了政府如何通过机构改革适应内外部环境变化；从研究阶段来看，学界围绕政府机构在不同时期面临的问题与挑战进行探讨。例如，政府在计划经济向市场经济转轨的过程中如何重塑与市场的关系；如何通过大部制改革解决日益突出的政府机构膨胀和行政效率低下的问题；如何通过“放管服”改革降低民众行政负担、激发市场主体活力和创新力；如何通过党政军民学一体化机构重塑适应新时代发展要求。总结上述讨论可以发现，影响政府机构变迁的因素主要包括如下四个方面：第一，党在机构变迁中发挥领导作用。不同时期党对政府机构职能的认识决定了中国政府机构变迁的进程与方向。第二，经济体制转型是推动机构变迁的基础性力量。从计划经济到社会主义市场经济，经济体制变革和发展水平提升持续推动政府机构变迁。第三，针对行政成本与公共服务绩效的综合考量是导致机构改革的直接原因。规模庞大的政府开支构成了巨大财政压力，优化机构设置成为现实需要。第四，新兴技术是促进机构变迁的关键因素。以互联网和大数据为代表的新技术冲击了原有机构的运行方式和价值理念。

相对于现有文献，自20世纪90年代以来，在国际上快速兴起的政策反馈理论为解释我国机构变迁提供了新思路，即政策本身作为一种政治力量会影响机构变迁。政策反馈是指政策塑造政治环境中各参与者的态度、偏好和行为方式，进而影响未来决策的过程。目前，学者们主要从四个方面研究政策反馈效应。一是政策如何塑造民众的认知、态度和行为方式，如移民政策会影响民众对身份资格的认定，福利政策会影响民众对身份地位的理解。此外，在政策实施过程中获得知识、技能和关系网络的民众的政治参与能力也会显著提升。二是政策如何影响利益集团的产生、类别、目标和影响力。政策分配的成本和收益会影响团体的形成和发展。决策者经常通过提倡某些政策来动员盟友或抑制反对力量。三是政策如何影响问题认定和议程建立。已有政策会影响决策者和民众对问题的认知，即哪些问题值得引起关注并采取行动，从而影响政策议程的设置范围。四是政策如何影响政府治理形式。政策会塑造公共管理的关键要素，包括组织能力、结构、惯例、运行规则、文化和权威等。

现有政策反馈研究仍然存在以下不足。一方面，国内学界针对政策反馈效应的研究仍然有限。截至2022年1月1日，根据中国知网的检索信息，应用政策反馈理论的核心期刊论文仅有几篇。尽管如此，郭磊等对基本养老保险政策影响企业员工年金参保率和缴费率的研究，以及郭跃提出的“工具-叙事-反馈”框架，都表明了应用政策反馈理论研究中国问题和解释中国现象的适用性和前景。另一方面，政策对政府机构变迁的反馈效应尚未得到揭示。政策影响机构变迁的路径是什么？反馈效应的具体发生机制又是什么？这些理论问题亟待进一步研究。因此，本研究旨在通过对现实发生的政策反馈效应进行总结和抽象，构建具有普遍适用性的分析框架，解析中国公共政策过程中政策变迁与机构变迁之间的互动关系。

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分析框架：

政策反馈与机构变迁的过程与机制

本文构建了由三类主体（民众、决策者、政府机构）和两类效应（政策反馈效应和学习效应）组成的解释政策反馈与机构变迁的分析框架。其中，阐释效应和资源效应是政策反馈效应的具体发生机制。该框架将政策过程中的制定、执行、反馈、调整等环节与机构变迁过程中的合法性与能力变化结合起来，并引入决策者和民众的政策学习环节，从而综合地分析中国公共政策过程中的政策反馈与机构变迁过程。具体的发生机制如图1所示：新政策自制定起，其政策设计和资源分配通过阐释效应和资源效应增强政策主管机构的合法性和能力，推动机构变迁。接着，基于“路径依赖”和“官僚机构扩张本性”，合法性和能力增强的主管机构会推动政策的延续或扩展。进一步，调整后政策会再次通过阐释效应和资源效应影响机构变迁。与此同时，通过对不同阶段政策执行效果的政策学习，决策者和民众的态度会强化或逆转政策变迁与机构变迁的互动趋势。接下来，根据政策过程的阶段具体分析政策变迁与机构变迁之间的互动过程。

政策制定过程主要包含政策设计和政策资源的分配。政策设计是对政策目标、规则和程序等方面的规划。具体来说，政策目标是决策者期望实现的结果，其内涵体现政策的价值和重要程度；程序和规则规定了政策执行方式。政策资源是指主管机构实施新政策所必需的权威资源、人力资源、经费资源和信息资源等。其中，权威资源是指政策主管机构依靠强制手段对政策对象进行管理的能力；人力资源包括公务员数量和质量两个方面，拥有足够数量且合格的公务员是保证政策有效执行的必要条件；经费资源是维持机构正常运行的物质基础；全面、准确和迅捷的信息资源是机构高效执行政策的基本条件。

新政策自制定起，其政策设计和资源分配通过阐释效应和资源效应影响政策主管机构的合法性和能力。阐释效应是指政策通过传递信息和意义来塑造政策子系统内不同主体对主管机构的认识和态度的作用。一方面，就政策设计而言，政策目标的重要程度表明了决策者对政策主管机构的支持程度。政策目标的重要意义越突出，表明决策者对该项政策的重视程度也越高。政策规则和程序塑造了民众对于机构能力和管理权限的认知。规则和流程决定着民众参与政治过程的方式和所能发挥的作用，其合理性和合法性则影响了民众对机构行为的满意度。另一方面，资源分配也会影响民众对机构的认知和态度。例如，出于自利动机，负担更多而获益较少的民众会对政策持负面态度，进而降低对政策执行机构的满意度。因此，政策设计和资源分配通过阐释效应塑造了政策子系统内不同主体对机构的态度，而决策者与民众对政府机构的支持程度和满意程度则是影响其合法性的关键要素。

资源效应是指政策通过将真实的成本或收益分配给政策主管机构来影响其政治参与能力的作用。新政策实施会引起政策资源的分配变化，这会增强或削弱政策主管机构的行政级别、管辖范围、人员编制和财政投入等。可见，政策资源分配通过资源效应塑造了机构能力的构成要素。出于官僚机构扩张的本性，如果主管机构的合法性和能力得到增强，那么因实施新政策产生的“收益递增”会促使机构遵循“路径依赖”，推动政策不断强化。接着，政策的延续或扩展会继续增强机构合法性和能力。最终，政策变迁与机构变迁会经历互相强化的过程。

在政策执行过程中，决策者与民众还会主动进行政策学习。赫克罗（Heclo）的社会学习理论和霍尔（Hall）的政治学习理论都指出，公共政策中的学习机制是指决策者根据过往经验或新的外部信息调整政策目标或工具的有意识行动。普通民众也会基于个人经验和新的外部信息调整自己对政策的态度和看法。在学习效应中，如果政策执行效果是符合决策者期望的正面效果，那么，决策者会继续保留好的政策设计和政策工具，推动政策的延续或扩展。民众也会因提升的收益而对该政策拥有更高的满意度并表现出更多的支持。与此相反，如果随着时间推移，政策执行的负面效果越发凸显，或者政策执行产生的失败后果对现有政策设计和政策工具的合理性构成严重挑战，那么，决策者会推动现有政策发生根本性转变，促使政策缩减甚至终结。民众及其组成的各类社会力量基于自身利益也会对决策者施加压力。总之，决策者与民众经学习机制发生态度和偏好的转变，导致了旧政策的消亡和修正后的新政策的产生。

随着政策设计和政策资源分配发生根本性调整，新的政策会再次通过反馈机制推动机构向变迁方向发生转变。一方面，由于政策目标、规则和程序的改变，新的政策设计通过阐释效应不断冲击原有政策设计塑造下的机构。对于无法适应新政策要求的原机构，决策者与民众对其支持度和满意度会不断降低。另一方面，被缩减甚至终结的原政策向原机构分配的政策资源会逐步减少直至消失，这又会通过资源效应导致原机构的行政层级、管辖范围、人员编制和财政投入的降低。因此，被弱化的政策再次通过阐释效应与资源效应弱化了机构的合法性和能力。接着，被弱化的机构也不再具备维持政策延续的影响力。于是，一个“政策弱化-机构弱化-政策再弱化”的反馈回路便形成。

综上，阐释效应、资源效应和学习效应是影响政策变迁与机构变迁的核心作用机制。政策制定与政策调整中的政策设计和资源分配，通过阐释效应与资源效应，导致机构合法性和能力发生变化。决策者与民众在政策执行中经学习形成的态度反馈导致了政策合法性变化，从而进一步导致政策变迁与机构变迁。总之，本文构建的政策反馈与机构变迁的分析框架揭示了政策及其主管机构之间的反馈效应。

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研究方法与资料来源

（一）研究方法与案例选择

在实证部分，本研究主要运用单案例研究法。应用新的分析框架做单案例分析，有助于深入观察和分析先前忽略的社会现象，详细展示框架机制的发生过程，以此论证新框架的合理性和适用性。

根据政策反馈机制的特征，依据如下标准选择分析对象：第一，政策执行时长。经过较长的政策执行时间后，政策效果和反馈效应才会充分显露。第二，政策能见度和邻近度。能见度是指政策带来的成本和收益的可见程度；邻近度是指政策对目标群体的直接作用程度。具有高能见度和高邻近度特征的政策产生的反馈效应通常更强烈。第三，政策主管机构的变迁程度。服务于本研究的目的，选择发生明显政策变迁与机构变迁的长周期案例更容易观察政策与机构间的互动关系。

基于此，本研究选择生育政策作为分析对象。首先，生育政策实施时间跨度长。从新中国成立初期政策萌芽至今，生育政策已历经七十余年，其政策执行效果与反馈效应已得到较为充分的显现。其次，生育政策是中国情境下一项具有高能见度和高邻近度的政策。作为一项基本国策，生育政策具有覆盖范围广、执行力度强、成本收益明显等特征。最后，生育政策的主管机构历经“计生委-人口与计生委-卫计委-卫健委下属司”数次剧烈变迁，政策与机构间的互动关系在此过程中充分显现。综上，生育政策是探讨中国情境下政策与机构间互动关系的合适个案。

（二）数据收集与处理

本研究使用的数据主要有两类：一是对生育政策及其主管机构进行历史追踪的政策文本数据，主要来源于北大法宝数据库、中国政府网和中国共产党历次全国代表大会数据库等。依据相关性、权威性和公开性原则，从1949年10月1日至2021年10月1日的3356条中央法规中筛选出反映生育政策及其主管机构变迁的5部法律、32部行政法规和80部党内法规。二是反映生育政策执行情况及其效果的经济社会数据，来源于国家统计局公布的1949—2020年人口年度数据、中国社会质量基础数据库、《中华人民共和国人口统计资料汇编》《中国人口统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》和中国综合社会调查。此外，还参考了相关中央领导人重要讲话稿、新闻报道和历史资料等。

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案例描述：

生育政策及其主管机构的历史追踪

（一）生育政策及其主管机构的变迁历程

1.生育政策变迁历程

生育政策是指“政府制定的影响人们生育行为的法令和措施的总和，这旨在通过控制生育数量，影响人口增长速度，提升人口发展质量”。如表1所示，我国生育政策的形成和发展大致经历了以下阶段：

初步形成（1949-1961年）：新中国成立初期，“鼓励生育”的思想是党内共识。人口一普数据表明，人口总量已猛增至5.88亿人，自然增长率高达23‰。面对严峻的人口和经济发展形势，党中央意识到有必要制定人口政策。节制生育的思想开始受到重视。之后，中央采纳了“把人口列入计划内”的设想，并在《全国农业发展纲要》中首次提出，“除少数民族地区外，均提倡有计划地生育子女”。

逐步确立（1962-1979年）：三年自然灾害后，补偿性生育行为引发新一轮生育高潮。1963年，人口出生率（43.6‰）和自然增长率（33.5‰）均达到历史最高点，这再次凸显了控制人口的必要性。1962年，《关于认真提倡计划生育的指示》的出台标志着计划生育的初步确立。此后，中央不断在相关政策文件中强化其重要意义，并要求以城市为重点发展计划生育事业。1971年，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，标志着计划生育政策迈入以“晚、稀、少”为核心内容的实质性发展阶段。至1978年底，中央进一步明确了“晚、稀、少”的具体内涵。

严格实施（1980-2013年）：1980年的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称《公开信》）表明中央将计划生育事业提升至战略高度，计划生育政策进入以“独生子女”为核心特征的严格执行阶段。此后，从十二大被确定为基本国策，到1982年被写入宪法，计划生育政策的重要性被不断拔高。在1991年，中央要求地方政府将计划生育摆到与经济发展同等重要的位置，并制定了一系列旨在推动政策更加严格执行的补充性政策要求。同期，自上而下的计划生育立法工作也在如火如荼地推进。相关法律法规囊括了生育调节要求、奖惩措施、技术服务和法律责任等方面。

政策调整（2013年至今）：鉴于人口形势变化和人口问题凸显，放松生育限制、推动政策转向成为现实需要。2013年，中央宣布启动“单独两孩”政策。2015年，新修订的《人口与计划生育法》规定，“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。尽管“全面两孩”政策实施后出现了一轮补偿性生育高峰，但是，这并不足以应对长期人口形势变化。因此，更大范围且深刻的政策调整迫在眉睫。2020年底，中央首倡“增强生育政策包容性”。2021年，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的出台意味着“全面三孩”政策的落地。这标志着我国生育政策导向发生了从限制生育向鼓励生育的根本转变。

综上，生育政策发生了先逐步强化又逐步弱化的演变轨迹。这突出表现在生育调节要求和总体任务要求两个方面。首先，生育调节要求的变化存在“强化—弱化”的演变趋势：“节制生育—晚、稀、少—独生子女—单独二孩—全面二孩—全面三孩”。其次，计划生育的总体任务内容也存在“增加—削减”的演变趋势：“控制人口规模—控制人口规模+综合人口服务管理—控制人口规模+综合人口服务管理+统筹解决人口问题—综合人口服务管理”。

2.生育政策主管机构的变迁历程

在政策的不同阶段，政府内部都设置了相应的行政机构负责实施政策。如表2所示，政策主管机构的变迁过程大致可分为以下两个阶段：

强化阶段（1964-2013年）：在独生子女政策实施之前，国务院仅相继设立过两个临时性的决策议事协调机构：国务院计划生育委员会（1964-1970）和国务院计划生育领导小组（1973-1981）。“一胎化”政策正式实施后，国家计划生育委员会（1981-2013）（以下简称计生委）正式成立，并作为国务院常设机构负责统筹全国计生工作。经过6轮政府机构改革，国家计生委的职能范围逐步扩张，从最初的“执行计划生育政策”到“参与计划生育相关政策、法律制定”，接着增加了“人口计划生育管理和服务”的职能。以1993年和2008年机构改革为例，计生委分别新增了“规划、组织和协调人口与计划生育工作”和“综合性人口管理和服务”两项重要职能。同期，计生委的部门数量从7个司局增加到9个。人员编制也从最初的60人逐步增加至150人左右。另外，计划生育事业经费被列入各级政府预算管理，财政投入逐年增加。

弱化阶段（2013年至今）：2013年新一轮机构改革启动后，原国家人口计生委被撤并。它的两个核心职能——“计划生育管理和服务”和“研究拟订人口发展战略、规划及人口政策”——被分别划入新组建的国家卫计委和国家发改委。而且，新组建的国家卫计委21个司中仅有计划生育基层指导司和计划生育家庭发展司与计划生育职能直接相关。撤并专门的人口计生部门扭转了其之前的扩张态势，加速了该政策主管机构影响力的衰减。2018年，国务院再次整合卫计委等部门的职责，组建国家卫生健康委员会。原计划生育的相关职责由卫健委下属的人口监测与家庭发展司承担。自此，国务院组成机构的名称中不再保留“计划生育”字样，这标志着以控制生育为主要职能的政府机构退出历史舞台。时隔四年后（2022年8月），国务院办公厅发布《关于同意建立国务院优化生育政策工作部际联席会议制度的函》，宣布撤销“计划生育兼职委员制度”，这意味着履行计划生育职能的非正式组织也走向消亡。

（二）生育政策的效果

1.历史性成就

自新中国成立以来初步形成计划生育的思想，到相继实施以“晚、稀、少”和“一胎化”为核心内涵的计划生育政策，我国在经济社会发展水平相对落后的情况下，用较短时间实现了人口再生产类型的历史性转变，有效遏制了人口增长过快的势头。总人口占世界人口比重逐年下降，人口自然增长率从最高位的33.5‰下降至3.34‰（见附录图1），总和生育率降至1.18，与发达国家水平一致。总体而言，计划生育政策实施有效缓解了当时的资源和环境压力，不仅对实现国家富强和民族振兴发挥着关键作用，而且对维护世界人口稳定和促进人类社会发展具有重要意义。

2.逐渐显现的负面效果

进入21世纪后，长期强制性生育约束诱发的人口结构失衡问题日渐凸显，主要体现在以下几个方面：其一，人口年龄结构失衡。如附录表1所示，持续走低的自然增长率和早已跌破人口正常代际更替要求的总和生育率反映出少子化情况严重。同时，不断升高的老龄化率则表明老龄化进程日益加深。根据第五次人口普查数据，65岁以上人口占比7.1%。这意味着我国在2000年就已进入老龄化社会。可见，计划生育实施加速改变了人口趋势，使我国提前进入老龄化社会，即未富先老。伴随着少子老龄化程度加深，我国的人口红利逐渐消失。总人口抚养比在2010年左右降至最低点后持续上升（见附录图2）。未来，养老负担加重和劳动人口缩减可能削弱经济和社会发展潜力。

其二，人口性别结构失衡。部分地区农村曾推行的“一孩半”政策是诱发人口性别结构失衡的重要因素。根据两次人口普查数据，曾施行过该政策的省份的出生人口性别比明显高于全国平均水平，例如河南、安徽、湖南等。截至2010年，我国的出生人口性别比已上升至121.21。这意味着我国目前是世界上出生人口性别比失调程度最严重、持续时间最长的国家之一。人口性别比的长期高位失衡已诱发了光棍危机、婚姻挤压、家庭不稳定、犯罪率上升等诸多社会问题，增加了社会风险程度。

其三，失独家庭增多。计划生育要求严格控制家庭人口数量，强制实行“一胎化”。由此形成的子女的唯一性导致家庭结构单一、功能脆弱。一旦内外风险叠加，失独家庭就会产生。据学者测算，我国目前至少存在数十万失独家庭。这些群体不仅要承受失独的心理创伤，还要面对“老无所养”下养老、医疗和生活照料等多方面困境。这种非民众自愿选择的“政策性失独”给我国人口安全与社会稳定带来了隐患。

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生育政策

及其主管机构变迁的反馈过程分析

生育政策历经“初步形成-逐步确立-严格实施-政策调整”等阶段，呈现“强化-弱化”的变迁趋势，主管机构也发生了“强化-弱化”的变迁过程。从时间顺序观察，两者的变迁呈现出：政策强化（或弱化）后，主管机构被强化（或弱化），继而政策又被强化（或弱化）（见图2）。那么，政策是否以及如何影响了机构变迁，进而影响下一时期的政策走向呢？政策变迁与机构变迁方向发生由“强化”向“弱化”转变的原因又是什么呢？下面将回到上文构建的政策反馈与机构变迁的过程机制，解释生育政策与其主管机构之间存在的“趋势一致性”变迁过程。

（一）生育政策与其主管机构变迁的“强化”过程（新中国成立初期至2013年前后）

其一，政策设计通过阐释效应促进了机构合法性的增强。以《公开信》发表为标志，党中央对计划生育重视程度显著提升。1982年，计划生育被确立为基本国策，并被写入宪法。计划生育政策政治意义的提升显著增强了新成立的计生委合法性。此后，国家出台了6部专门的计划生育法律法规。其中，《人口与计划生育法》标志着计划生育事业被上升为统一的国家意志，这赋予了计生委更强的合法性。进入21世纪后，控制人口总量的目标逐步实现。一方面，决策者要求扩展现有政策，将综合性的人口工作与计划生育统筹起来。而政策内容的扩充进一步强化了计生委职能扩展的合法性。另一方面，基于对政策正面效果的学习，决策者对计生委保持了较高的满意度。

其二，政策的强化通过资源效应推动了机构能力提升。相比此前的非正式领导小组，新成立的计生委是国务院正式组成机构，具有清晰明确的行政层级、职责范围、人员编制和预算管理。之后，每一轮计生政策强化都会引起计生委在各方面能力的强化。例如，三轮机构改革后计生委人员编制从50人增至150人左右；计划生育事业费从1980年至2010年持续增长。而且，2000年前后生育政策的强化直接推动了计生委在2003年的职能扩张。计生委依据新的政策目标拓展了综合性人口管理职能，并正式更名为国家人口和计划生育委员会。2008年，人口计生委又新增“拟订国家人口发展规划”的职能，并且新设立发展规划与信息司。可见，其组织规模和职权范围进一步扩张。

其三，能力和合法性不断增强的计生委不断利用自身影响力推动生育政策的延续和扩展。到20世纪末，人口形势已发生重大变化，控制人口过快增长的目标已接近实现：自然增长率降至6.95‰，总和生育率为1.22。在此背景下，计生委提出：在继续保持原有政策目标的基础上增加新的目标“提供人口服务”。中央采纳了这一建议，决定将人口问题和计划生育统筹考虑。2001年通过的《人口与计划生育法》和2006年发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》分别从法律和法规上进一步巩固了计划生育政策的基本国策地位。

（二）生育政策与其主管机构的“弱化”过程（2013年前后至今）

其一，随着对政策负面效果的深入学习，决策者和民众的负向反馈导致政策合法性被降低，直至发生“弱化”变迁。从整体层面看生育政策对国家和社会的影响：长期低生育率造成的“人口亏损”和“未富先老”会削弱国家发展潜力；而“性别结构失衡”和“失独家庭问题”则会影响社会和谐稳定。诸多日益凸显的问题提醒决策者，应尽快调整生育政策，放松生育限制。民众则从个体层面表达政策态度。全国微观调查数据表明，各年龄段人群对“政府干预生育行为”持负面态度的占比逐渐上升。2008年后独生子女领证率不断下降的事实也间接表明民众的响应程度逐步降低（见图3）。就生育政策而言，其控制人口总量的目标早已实现。当政策执行形成的负效应不断累积时，继续维持原有政策的社会经济成本也会相应地持续增加，决策者和民众经学习机制产生的负向反馈会不断削弱生育政策合法性，最终推动政策被弱化。

其二，被弱化的政策接着通过阐释效应和资源效应导致机构合法性和能力被削弱。一方面是主管机构的合法性下降，政策被弱化意味着主管机构作为政策主要负责单位的身份危机。尽管曾被寄予厚望，但现实问题使决策者逐步意识到仅靠人口计生委无法解决复杂的人口结构和发展问题。而原有政策约束的放开也会使民众对现机构的存续价值产生怀疑。另一方面是机构能力被削弱，政策被弱化后，机构的相关职能和人员编制被削减。相应地，国家在该领域的财政投入也逐步缩减（见图4）。2013年，人口计生委被卫生部合并组建卫计委表明，专门负责“计划生育”工作的机构的能力被大幅削弱。这一趋势在2018年机构改革中再次延续。

其三，由于被弱化的机构不再具有维持政策延续的影响力，一个“政策弱化-机构弱化-政策再弱化”的反馈回路形成。在决策者的学习效应发挥作用之前，作为重要利益主体的人口计生部门已成为阻碍人口政策适时调整的“绊脚石”。因此，裁撤相关机构、推动机构弱化有利于减少政策变迁阻力。原人口计生委被并入卫计委以及之后被裁撤，放开生育限制的机构阻力大幅减弱。“单独二胎”“全面两孩”和“全面三孩”的政策相继推出实施，原有的限制生育政策也加速衰减。总之，如图2所示，生育政策的“强化”与“弱化”，通过阐释效应和资源效应，推动了政策主管机构的“强化”与“弱化”，接着反作用于政策的进一步“强化”与“弱化”。

综上，本文提出的分析框架——“政策反馈与机构变迁的过程与机制”——揭示了生育政策及其主管机构的互动变迁过程：生育政策变迁影响主管机构变迁，进而影响下一时期的生育政策变迁。从新中国成立初期至今，生育政策及其主管机构共发生6轮“互相强化变迁”和2轮“互相弱化变迁”。在此期间，决策者和民众对计划生育政策执行效果的学习效应导致了“强化变迁”阶段向“弱化变迁”阶段的彻底转变。在“强化”变迁阶段，基于对“有效控制人口规模”的学习，决策者和民众支持了政策与主管机构的强化变迁。但是，随着决策者和民众发现计划生育实施的负面效果越发凸显，其态度和偏好的根本转变改变了生育政策及其主管机构的变迁趋势。因此，政策反馈与机构变迁的过程机制解释了生育政策与其主管机构之间的“趋势一致性”演变逻辑。

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结论与讨论

本文从政策反馈效应的两个核心解释机制——阐释效应和资源效应——着手，引入决策者与民众的学习效应，构建了一个理解中国公共政策过程中政策与机构之间互动过程的分析框架。通过对生育政策及其主管机构的历史追踪分析，初步论证了该框架的合理性和适用性，并得出以下结论：第一，通过阐释效应和资源效应，政策设计和资源分配会影响机构的合法性和能力。合法性或能力增强（削弱）的政府机构又会反作用于政策本身。最终，政策变迁与其主管机构变迁表现出互相强化或互相弱化的演变状态。第二，随着决策者与民众对原有政策负面效果的深入学习，其政治偏好的转变会导致政策变迁方向与其主管机构变迁趋势发生由“强化”向“弱化”的转变。在这一过程中，决策者的政策学习效应尤为关键，特别是在中国情境下，作为执政党的中国共产党对政策的认识与理解是推动政策变迁的关键因素。

区别于现有文献中如堡垒式政策倡议联盟、间断均衡模型、公共政策效用论、政策周期理论、政策网络理论对生育政策变迁机制进行提炼和归纳的研究，本文构建的政策反馈与机构变迁的过程机制，不仅解读了政策本身的变迁逻辑，同时也将机构变迁纳入分析，在政策过程中透视了政策与机构之间的互动演化规律。这为理解政策变迁和政府机构变革都提供了全新的视角：作为一种重要的政治力量，政策本身是推动政府机构变革的关键因素，而机构变迁又会反过来推动政策变迁。本文基于生育政策识别出的框架机制对认识其他领域的机构变革同样具有启发意义。

就生育研究而言，本文为下一步生育相关研究提供了较为充分的知识基础。最近，“全面三孩”政策的推出，意味着我国生育政策导向由“限制生育”向“鼓励生育”的根本转变，在生育政策重塑的影响下，新的机构变迁可能接踵而至。总之，作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，生育领域的体制机制建设关乎国家长期发展潜力，需要持续完善。

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本期来源：《上海行政学院学报》2023年第1期

编辑：段渲琪

校对：牛坤在

审核：光    涵